01  引言：中国是对手，还是“范例”？

在长久以来中美对抗叙事中，“威胁”与“竞争”几乎成为中国的代名词。然而，兰德公司（RAND）在2025年4月的公开评论中给出了一个截然不同的视角：中国的产业政策，非但没有“失灵”，反而已成为全球制造业重构进程中不容忽视的“制度范式”。

这份报告指出，中国的崛起并不是通过封锁市场、挥舞补贴大棒实现的，而是依赖一套内嵌式的制度协同机制。反观美国——尽管政策工具种类繁多，涵盖关税、补贴、产业法案和联盟外交等——却始终缺乏系统性整合与战略连贯。

换言之：制造业不是你死我活的零和游戏，更是一场关于国家能力设计的深层较量，也预示着一个更深层的时代变迁：一个由“治理力”主导的竞争时代，正在形成。中美之间的对照，不仅仅是利益冲突，更是制度镜像。

02 从战术堆砌到战略整合：中国经验的六个启示

1 组合拳式政策体系：摒弃“银弹幻想”

中国的产业政策从来不是单点突破，而是多线并进。外资引导、出口激励、本地政府招商、产业链配套、税收优惠……这些工具被有机地组合起来，形成稳定而灵活的政策生态。例如，外商投资法既放宽准入又促进技术转移；地方开发区则提供从人才到土地、从融资到孵化的一条龙支持。

这是一种结构性的“拼图治理”，而不是寄望某一工具一招制胜。

2 长期承诺：政策不是口号，而是“时间坐标轴”

在中国，五年规划不是空洞宣言，而是对未来的制度性承诺，向企业、投资者乃至地方政府释放明确的政策信号，引导其战略决策和投资方向。例如，《中国制造2025》不仅明确了重点发展的技术领域，更通过地方政策进一步细化为产业基金和具体项目清单，形成从国家到区域、从愿景到实际操作的清晰实施路径，推动市场主体有序规划资源，精准对接国家战略。

3 出口导向只是起点，“双循环”才是终点

早期中国确实依靠出口导向推动制造业扩张，但政策始终保持灵活性。当外部需求放缓、内需崛起，中国迅速转向高端制造的内生增长。从消费电子到新能源、从医疗设备到绿色交通，中国正在构建“全球+国内”双轮驱动的新发展逻辑。这种动态调整能力，是避免“拉美化陷阱”——即在低附加值出口上固化产业结构的关键。事实上，不只是中国，美国同样由于经济规模巨大，无法长期依赖外部市场，正面临类似的产业转型与政策调整挑战。

4 汇率不是魔法，而是战略杠杆

早期的汇率手段确实为出口创造了有利条件。但随着人民币国际化的推进，特别是2015年汇率形成机制改革以来，中国更加注重汇率稳定与市场机制建设，甚至多次干预市场以避免人民币过度贬值，优先考虑经济和金融稳定。这种政策转变强调的是建立“可预期的制度环境”，而非依赖汇率作为短期刺激工具。其不仅削弱了所谓“汇率操纵”的指责，也凸显了中美在政策稳定性和产业战略上的巨大反差。事实上，美国对中国“操纵汇率”的指控近年来已逐渐失去依据，反而暴露出自身在宏观政策与产业战略之间的深层割裂。

5 效率优先，而非“就业优先”的错觉

中国制造并不执着于吸纳多少就业，而是在追求每个岗位的产出效率。在工业自动化、数字制造、智能工厂等领域，中国已悄然跃升为全球领先者。这种“效率导向”的制造逻辑，打破了“工厂=就业”的线性思维，为中国赢得了更多产业空间。

6 科研体系：从“起点”到“终点”的制度闭环

中国的研发投入已超过GDP的2.5%，其中企业出资占比超过75%。据经合组织统计，2000年到2023年间，中国与美国的R&D支出差额（以PPP计算）从3460亿美元缩小到420亿美元。从“科技创新2030”到“国家重点实验室”，再到高校与企业共建平台，中国打造了一条从基础研究、应用开发到产业化落地的完整链条。这种“目标导向+结果考核”的机制，恰恰是美国以市场自发为主所缺乏的环节。

03 美国的困境：不是“不干预”，而是“干不动”

兰德公司的观察击中了一个制度痛点：美国并非缺乏干预产业的意愿，而是缺乏执行干预的能力。

事实上，美国早已不是“放任市场自动调节”的理想国。从“重建更美好未来”（Build Back Better）到《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）、《通胀削减法案》（IRA），联邦政府近年推出了一系列大手笔的产业政策，金额庞大、覆盖面广，几乎囊括半导体、清洁能源、电动车、基础设施等多个战略性行业。

然而，问题并不在“政策有没有”，而在“政策能不能落地”。

1 制度分裂与执行延迟

美国的行政结构决定了政策设计者、执行者和监督者彼此独立，这虽然体现了权力制衡的传统，但也导致实际操作过程中常常“扯皮不断”。

以《芯片法案》为例，拜登政府于2022年签署该法案，宣布将向本土半导体制造提供超过500亿美元的补贴。至2024年初，大部分资金仍未完成拨付。原因包括：项目审批复杂、联邦与州政府在厂址、税收优惠上难以协调，乃至涉及环保评估、劳工规定、技术标准等一系列细节博弈。

这种拖延不仅降低了政策效率，也严重影响了企业预期——台积电、三星、英特尔等企业均曾公开表达对美国本地建设环境的“慢”“乱”“贵”的不满。

2 选举周期与政策不确定性

美国政策的不稳定性还源于选举政治的周期性。一项战略规划是否能够延续，往往取决于下一届政府是否“买账”。拜登政府推动绿色能源转型，特朗普却承诺“重启煤矿”；民主党强调供应链安全，共和党则主张“削减政府支出”。

这种摇摆的制度周期，使得“产业政策”很难建立起跨党派、跨周期的战略共识。一项好政策刚刚起步，就可能因换届而被推翻或弱化。对投资者而言，这意味着更高的不确定性和更长的观望周期。

3 产业落地能力的丧失

即使资金到位、共识达成，美国也面临产业落地能力不足的问题。过去几十年间，去工业化导致制造工人短缺、供应链环节断裂、专业工程师结构失衡。这种能力的“空心化”使得产业政策即便立意再高、预算再大，也难以真正“生根发芽”。

比如，美国在半导体领域试图重建“从设计到封装”的完整链条，但目前本土仍严重依赖海外封装测试（如东南亚）、核心设备（如荷兰ASML）、原材料（如日本化学品）。这种结构性的依赖并不是通过拨款就能一夜改变的。

总结来说，美国不是不想推进产业政策，而是在缺乏统筹能力、执行机制、长期共识和产业基础的多重掣肘下，陷入了“想做、会说、却难落地”的困境。

与此形成鲜明对比的是，中国的“政令统一、地方协同”在制度设计层面为政策实施提供了强有力的纵深支撑。地方政府既有积极性，也有资源配置权，能在中央目标框架下迅速展开实际操作——从设立专项基金到建设产业园区，从优化营商环境到定制人才政策，形成“从上到下”的政策闭环。

因此，今天的中美产业政策之争，不仅仅是战略目标的较量，更是制度执行力的深层对比。

03 制度不是神话，而是技术路径

这篇公开评论最有启发性的部分，不在于它质疑美国的关税策略，而在于它首次正视：中国的产业政策，是一个可以被解释、被学习、被借鉴的制度资源。

在这个意义上，“关税之上”的中国故事，不再是解释“我们不一样”，而是讲清楚“我们是如何做到的”。

观点一：中国产业政策是国家能力的一种表达

过去，国际舆论往往将中国的政策工具视为“非市场化干预”，是一种违背自由竞争原则的“东方特例”，却忽视了产业政策实际上是每一个在复杂环境下寻求战略韧性的国家都必须面对的治理课题的客观事实。通过动态规划、财政工具和制度配置，中国打造了一套系统性能力框架，在资源输入和能力输出之间实现了高效转化。

这是一种“现代国家能力”的范式，不该被污名化，更不应被简单归类为“非市场”。

观点二：中国的制造故事，不只是“速度神话”，更是“协同样本”

如果说过去几十年中国制造业的国际形象是“快”，那么今天更应强调的是“稳”与“协同”。从五年规划到园区建设，从央地合作到创新网络，中国制造崛起的深层逻辑，是制度间的互为补位与协同增效。不是靠一个部门、一个文件、一个领导拍板，而是制度间的复杂配合。

这是一种组织能力的体现——对目标的共识、对资源的统筹、对路径的坚持——正是这种能力，让中国成为可以被理解、可以被尊重的战略参与者。

观点三：产业政策的故事，要讲清“为什么”，而不是只列“做了什么”

产业政策本身是制度性的、跨部门的、路径依赖强的，它天然不易传播。我们不能只是“列举我们做了什么”，而是要解释为什么这么做、它如何运作、在怎样的逻辑内有效。要真正实现对外讲述，不能只是输出数据与成果，而应搭建机制解释的语言框架。

这意味着，我们要做的不仅是展示结果（比如芯片产能、光伏出口），而是构建机制演绎：

Ø 为什么中央财政与地方配套形成良性循环？

Ø 为什么科研资金更多流向企业？

Ø 为什么地方政府在招商中有更大自主权？

只有这些问题有了合理的制度解释，中国的政策逻辑才能真正被世界看懂、听懂、用上。

观点四：中国经验全球化，讲述也是竞争力的一部分

兰德的文章提醒我们：美国之所以研究中国，是因为它也希望构建自己的“系统能力”。这意味着，中国经验一旦被对方“理解”，它就不再是我们的独占优势。今天的制度表达，不只是为国际传播，更是为中国自身在未来产业博弈中占据规则解释权。

因此，讲好“关税之上”的故事，不仅是为了国际传播，更是为了我们自己能清楚认识到：在全球产业竞争进入“制度比拼”新阶段时，中国必须强化自身的制度表达力与政策透明度，才能守住产业主导权。“会做”还不够，“会讲”同样重要。

04 结语：制度比拼才是终局之战

未来的全球产业竞争，早已超越补贴多少、关税多高的旧逻辑。真正决定成败的，是谁更能驾驭不确定性、构建出一个稳定、透明、可持续的制度体系。

在这一意义上，“关税之上”不是一个纯粹的对外策略选项，而是现代国家治理的一种试金石。中国过去几十年的制造业崛起，本质上不是用补贴砸出来的，也不是靠“人民币贬值”取胜的，而是通过一整套制度逻辑——政策预期、制度协同、规划导向、资本组织和社会资源调配——共同构建出的“国家能力合成物”。

我们讲述这样的故事，不是为了赢得对抗，而是为了让更多人理解：中国之所以走到了今天，并不是因为我们“特殊”，而是因为我们努力解决了一个又一个普遍性的发展问题。

在这个全球重新讨论“产业政策”的时代，“关税之上”就是我们可以参与、甚至引导这场讨论的语言平台》。我们需要学会更好地讲述、解释与输出这些政策背后的逻辑—— 不只是“做了什么”，更是“为什么这么做、它是如何起作用的、又能带来怎样的长期价值”。因为最终，比关税更重要的，是能力；比对抗更长远的，是方向。