Article Introduction

Ding, Mengli, Hongsong Liu, and Hanzhi Yu. “Attention politics and China’s role transformation in global health partnerships.” International Affairs 101.2 (2025): 501-521.

Author:

丁梦丽，苏州大学政治与公共管理学院讲师、博士后

刘宏松，上海交通大学国际与公共事务学院教授

俞晗之，浙江大学公共管理学院副教授

Introduction

公共卫生是中国参与全球治理的重要领域。作为一个崛起中的大国，中国在全球健康治理中的角色经历了显著的转变。从最初的接受援助者，中国已逐步成长为全球健康事务的积极参与者和贡献者。这一变化尤其体现在中国对全球健康伙伴关系（Global Health Partnerships，简称GHPs）的参与之中。

GHPs是当前全球健康治理中普遍使用的一种政策工具，具有自愿性和制度化特征，广泛整合了公私部门的资源与能力，旨在实现公共健康目标并提供健康服务。公共部门通常包括主权国家与国际组织，私营部门则涉及范围更广，包括跨国企业、非营利组织和学术机构等。

20世纪末，GHPs逐渐走向前台。以GAVI疫苗联盟为例，自2000年成立以来，该组织致力于为发展中国家提供负担得起的常规免疫疫苗，其成员来自包括世界卫生组织（WHO）、联合国儿童基金会（UNICEF）、盖茨基金会、各国卫生部门及疫苗制造商等公共与私营部门。2020年爆发的新冠疫情进一步凸显了GHPs在全球健康合作中的不可替代地位。在此背景下，WHO发起了“获取新冠工具加速器”（ACT-A），涵盖多个GHPs。其中，COVAX成为推动疫苗公平分配的重要支柱，由GAVI与流行病防范创新联盟（CEPI）联合实施。

中国于2020年10月正式作为捐助方加入COVAX，宣称新冠疫苗为全球公共产品。在此之前，中国在GHPs中的身份主要是接受援助的国家，因此新冠疫情成为其角色转变的关键节点。从接受方转变为重要供给者，中国的这一变化为观察其在全球治理中崛起提供了极佳的切入口。本文基于此提出三大研究问题：（1）中国在GHPs中的角色转变体现在哪些方面？（2）这一转变的国内政治动因何在？又是如何实现的？（3）中国在更深度参与GHPs过程中遭遇了哪些结构性限制？

在更广泛的全球治理文献中，对中国行为的主流解释主要集中在其在国际制度中的行动模式及其对制度的适应与反应，如约翰斯顿提出的“社会化”机制（模仿、社会影响和说服）。另有研究指出，中国在多边制度中的策略选择（接受、投入或拖延）受到其外部选择空间和不可替代性的结构性因素影响。尽管上述解释提供了重要启示，但要深入理解中国的制度行为，仅从国际结构角度出发仍显不足。国内政治系统的内在逻辑与制度变迁，同样在其中扮演关键角色。已有研究强调中国对多边主义的认知受到传统哲学与历史经验的共同塑造，但这仍不足以解释特定外部冲击如何激发政策转向，也忽视了将政治理念转化为具体政策时所需的政治动员与资源配置机制。

本文将“注意力政治”（attention politics）理论引入中国全球健康治理的分析中，作为连接国际冲击与国内政治响应的理论桥梁。外部冲击通过影响最高领导层的注意力焦点，引发政策议程转移，并带动财政与行政资源的再分配，最终促成中国在GHPs中的角色转型。研究数据来自对中国国家卫健委疫苗司、PATH、CEPI、GAVI、盖茨基金会、中国疫苗企业与高校学者等二十余位关键人物的在线访谈，补充了文献资料的不足。

01 中国在全球健康伙伴关系中的角色演变

1 第一阶段：援助接受国（2000–2013）

作为世界最大的发展中国家，中国在21世纪初是GHPs的典型援助对象。例如，自2002年起，中国卫生部与GAVI合作实施“乙肝免疫接种项目”，总投资7600万美元，由中方与GAVI共同承担，持续八年，于2010年结束。在此期间，GAVI为中国提供了疫苗采购、引入补助与注射安全支持，年均资助额约为773.5万美元。该项目最终实现了85%的乙肝疫苗覆盖率，约380万人因此受益，避免了约68万人死亡。

与此同时，中国自2003年起也成为全球基金（Global Fund）支持的对象，获得802百万美元用于结核病、艾滋病和疟疾的防控。相关数据表明，该十年合作期内，中国在多药耐药性结核病的试点治疗方面提供了约9000例专门治疗；2002–2012年间，国内报告的疟疾省份从24个减少到5个，感染病例从10万下降至约4500例；接受抗逆转录病毒治疗的艾滋病患者人数也从1.9万人上升至17.7万人，而感染率基本保持稳定。

2 第二阶段：有限的捐赠与克制的参与（2014–2019）

随着中国经济实力与医药研发能力的提升，自2014年起，其对外健康援助的依赖明显下降，逐渐开始向援助方转变。但这一转型初期仍较为谨慎，主要表现为小额捐款与个别企业参与。2015年，中国在GAVI柏林捐助大会上承诺向其2016–2020年战略计划提供500万美元。与此同时，2013年，国药集团成都生物制品研究所开发的乙脑减毒活疫苗在GAVI支持下获得WHO预认证，进入GAVI采购体系。2014–2019年间，中国也向全球基金提供了3300万美元捐助，并成为其重要采购来源之一，年均从中国企业采购额高达2.5亿美元。

尽管实现了从接受国到捐助国的过渡，但中国对GHPs的热情仍显不足。在2016–2020年GAVI五年计划中，英国为最大捐助方，出资超过21亿美元，而中国的500万美元仅占总资助的0.05%。与其他金砖国家相比，中国的投入也偏低。2019年前，俄罗斯对GAVI的总捐助达8000万美元，而中国仅为500万美元。这反映出中国虽完成身份转换，却尚未在GHPs中成为主导性捐助方，其参与仍处于过渡阶段。

3 第三阶段：新冠疫情时期的深度捐助国（2020–2022）

2019年底新冠疫情爆发，并迅速演变为全球性大流行。2020年4月，世界卫生组织（WHO）启动“获取新冠工具加速器”（ACT-A）倡议，多个全球健康伙伴组织参与其中。由GAVI和CEPI主导的COVAX倡议成为疫苗公平分配的重要支柱；全球基金则向中低收入国家提供疫情检测与治疗的资金支持。

面对新冠疫情，中国抓住了一个重要的政策窗口期，加快与GHPs的合作步伐。2020年6月，在GAVI全球疫苗峰会上，中国承诺为GAVI 2021–2025年战略期提供2000万美元资助。同年10月，中国正式加入COVAX，并承诺将其疫苗作为全球公共产品。2022年2月，中国与GAVI签署协议，额外提供1亿美元用于支持疫苗在发展中国家的公平分配。2020–2022年间，中国对GAVI的总资助达1.2亿美元，超过所有金砖国家同期的贡献。

除了与GAVI的合作外，中国政府还与CEPI建立了更为紧密的伙伴关系。2021年4月，CEPI在上海设立代表处，并于7月与中国科技部签署合作谅解备忘录。此外，中国疫苗企业积极参与COVAX。2021年7月，GAVI宣布与国药集团和科兴公司达成预购协议，COVAX共接受了来自中国的93万剂疫苗捐赠。

2020–2022年间，中国还向全球基金第六次增资承诺1800万美元，并成为其采购中国医疗物资（如口罩、防护服）的重要来源，仅口罩采购金额就超过2亿美元。这一系列数据表明，中国已从疫情前的“克制参与”阶段跃升为积极主导的实质性贡献者。

02 驱动机制分析及注意力转移后的资源动员与制度响应

尽管许多学者关注国际结构因素对中国政策行为的影响，如中美竞争和WHO的能力不足，但仅凭这些外部变量仍无法解释中国为何在2020年之后对GHPs态度转向积极。为此，本文引入“注意力政治”（attention politics）理论，作为国际冲击与国内响应之间的桥梁。

政治学家布莱恩·琼斯（Bryan D. Jones）指出，政策制定者通过聚焦某一议题来行使政治权力，并借此整合资源应对挑战。在中国“自上而下”的政治体制中，这一模式尤为明显：高层领导的关注可迅速引导下级政府资源的重分配，并推进政策执行。新冠疫情正是一个典型的“外部冲击”（external shock），其一方面导致全球健康危机与经济衰退，另一方面也引发了对中国“病毒源头”的指责。这种双重压力促使中国加强对外健康合作，以重塑国际形象。

2020年6月，中国国务院发布白皮书《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》，强调人道主义援助为对外工作重点。此后，国家高层多次在国际场合表达对GHPs的重视，并将其纳入“构建人类卫生健康共同体”等国家战略叙事。随着国家政府对GHPs关注度提升，国内迅速启动了行政和财政资源的集中配置。在疫苗研发方面，2020年1月，科技部联合卫健委、国家发改委等机构组建“科技应急攻关项目”专班，随后设立疫苗专项研发小组，由国务院各部委高级官员组成领导团队，专家组负责技术策略，企业代表则承担研发和量产任务。

在强有力的统筹下，中国疫苗从立项到紧急使用仅用4个月，11个月后即获得附条件上市，18个月内共有21种疫苗进入临床试验。2021年7月，科兴和国药疫苗正式进入COVAX疫苗库，中国常驻联合国代表向GAVI重申政府鼓励企业积极参与。

地方政府同样发挥关键作用。以上海为例，CEPI驻华代表处自2020年2月接触地方政府，到4月正式注册，仅用时两个月零十天。期间，面对认证文件缺失等问题，上海市科委、公安局等多部门协助采取“先认定、后补件”机制，完成注册流程。2020年初，国药集团即投入10亿元启动疫苗研发，财政部随后表示将继续大力支持防疫药物研究，确保行政与财政资源高效聚合。

03 限制因素：结构性瓶颈与多边合作困境

尽管中国在GHPs中的角色显著提升，但仍面临以下四方面结构性限制：

1 偏向双边合作与健康丝绸之路（HSR）机制

相较于COVAX等多边机制，中国更倾向于通过HSR框架向120多个国家双边捐赠疫苗，总量超过22亿剂，而通过COVAX仅捐出93万剂。这种偏好导致其在多边合作中的投入相对有限，也引发外界对其“疫苗地缘政治”动机的质疑。

2 制度性权力劣势

GAVI理事会主要由传统捐助国（欧美、日澳等）政府官员和北方非营利机构代表构成，中国作为“新晋捐助国”缺乏实际话语权。同时，盖茨基金会等西方私营力量主导的市场化导向机制，使中国在规则制定与资源分配中处于不利地位。

3 中企遭遇信任与战略竞争双重压力

多数中资疫苗企业缺乏GHPs合作经验，与CEPI等机构建立信任关系面临困难。例如，CEPI初期资助名单中仅包含在澳注册的克尔来福公司，引发中方企业不满。同时，GAVI内部也有声音担心中企因被美国制裁列入“实体清单”而带来合作风险。

4 企业内生动力与能力不足

除了国药、科兴等大型企业，大部分疫苗公司在研发规划、国际认证流程、市场谈判等方面经验有限，缺乏内生激励。一些企业反映需更多政府引导才能参与GHPs。此外，前期临床试验和量产资金巨大，若无财政支持，参与GHPs的热情难以提升。

5 产品可信度遭质疑

部分国家对中国疫苗的有效性产生质疑，尤其在面对德尔塔和奥密克戎变种时，其保护力被质疑低于mRNA疫苗。这导致包括泰国、新加坡等国在内的COVAX成员转向采购辉瑞疫苗，对中国产品的国际信誉造成打击，也影响其在GHPs体系内的可持续供货。

本文分析了中国在GHPs中从接受援助国向积极贡献者角色的转型。新冠疫情作为外部冲击，促使中国高层重新聚焦全球健康合作，将GAVI与CEPI等多边机制纳入国家优先事项，由此引发行政与财政资源的集中配置，显著推动政策落地。

然而，中国在GHPs中仍面临多重结构性制约，包括制度性权力弱势、双边偏好、企业能力限制与疫苗信任危机等。尽管新冠疫情后中央注意力有所下降，但历史制度主义理论指出，在关键时刻建立的合作机制具有路径依赖性。例如，CEPI在华代表处仍持续与中国药企如沃森、泽润等保持合作，预示中国参与GHPs的长期可能性。最终，理解中国在全球治理中的行为逻辑，必须深入其国内政治体制，尤其是中央—地方关系、政府—企业互动与资源配置机制。这种整合国际与国内视角的理论框架，有助于学者与政策制定者更精准地把握中国在全球公共事务中的行动逻辑与未来趋势。