国际智库洞察丨走向全球数字平台监管方法
一、导读
全球政府正转向监管数字平台，旨在解决潜在危害并加强国家监控。数字主权虽成为关键目标，但依旧受国家安全、科技公司影响力和国内政治的复杂性影响。迄今为止，各国在平台监管方面的方法各异，尚无统一的全球标准或最佳实践。没有一个单一模式成为主导，导致全球可能面临监管碎片化的风险。目前，多边组织在国际层面上对监管的形态和执行尚未提供足够的领导力。
二、报告来源
Afina, Y., Buchser, M., Krasodomski, A., Rowe, J., Sun, N., & Wilkinson, R. (2024). Towards a global approach to digital platform regulation. Chatham House.
https://www.chathamhouse.org/2024/01/towards-global-approach-digital-platform-regulation
三、智库介绍
英国皇家国际事务研究所 (Chatham House) 成立于1920年，是世界上规模最大、最著名的国际问题研究中心之一。研究所对外标榜为独立、非赢利性的研究机构，其宗旨是“推动个人和组织对日益复杂多变的世界进行全面研究，并提供政策参考。
Global Partners Digital是一家位于人权与数字技术交汇处的社会目的公司，致力于确保民权式开发、使用和管理数字技术的基石，以构建一个多元化的数字政策生态系统。
四、引言
全球数字监管趋势是否会趋同或继续分化是一个关键问题。可能会在一些国家间出现趋同，但未来可能出现管辖区域碎片化的互联网。美国的技术提供在塑造全球数字规范方面仍占主导地位，而欧盟的监管则对其产生重要影响。欧盟在将政策和法律转化为技术标准方面领先，但中国在向发展中国家提供全面的数字技术和基础设施方面更胜一筹。
过去十年中，像亚马逊、谷歌、微信等大型数字平台已成为日常生活中的常态，重塑人们与世界的关系。政府在数字平台和服务治理反应缓慢，现已将其作为中心任务，各界力量共同形成了一系列反映数字技术在生活中重要性的原则、法律和最佳实践。
各国政府对平台的态度不一，有些国家认为平台对互联网的主导挑战了社会契约，有些则视其为对中央权力的挑战，因此，国家治理框架各异。例如，美国遵循自由市场和言论自由传统，对平台的监管较为犹豫，而欧洲则采取了更加警惕的共同监管模式。
在一些国家，数字平台可能被视为对国家信息霸权的挑战，因此监管和立法反应往往更为严格。像尼日利亚和新加坡这样的政府越来越多地制定法律，以加强对在线空间的国家控制。在这样的体制下，平台可能被要求主动监控和过滤广泛定义的在线内容类别，不加选择地向当局提供用户数据，并降低用户级别的保护。平台监管方法的分类并不完美。有时，人权记录不佳的国家也会要求平台进行人权审计。不同国家的监管方法可能存在显著差异，例如印度的监管方法就面临将监管措施与国内使用和实施结合的挑战。
尽管在科技行业中被一些人忽视，但人权提供了一个历史悠久且引人注目的框架，可以为全球监管方法做出贡献。人权的核心原则和标准是普遍的，并且长期以来已被国际社会制度化，这意味着与人权规范相一致的监管制度将从一开始就具有力量。然而，尽管人权框架为全球监管提供了有力依据，但它并非解决所有问题的完整方案，包括解决平台监管上的国家差异、增加对国际数字合作的投资，并确保负责维护开放性的现有机构的持续相关性和实力。除了依靠人权，政府还需采取其他措施来保持开放的全球互联网。
未来平台监管的关键挑战是在开放互联网的重大利益与国家在线行使权力之间找到平衡。技术治理的解决方案需要全球合作，而管辖区域碎片化的互联网可能会破坏这种合作的可能性。通过审查全球范围内55项关于平台内容调节的法律和立法提案，本报告探讨了全球监管趋势，包括严格监管、独立监管、用户权利、平台监控和数据本地化等方法。同时，报告讨论了以欧盟、中国、英国和美国为主要数字中心的未来监管路径，并提出了维护开放全球互联网的政策建议。
五、全球监管趋势
国际社会普遍认为，必须采取行动来应对大型数字平台的权力。然而，迄今为止采用的多种监管方法没有统一的标准，各国很难根据其他特征进行简单的分类。例如，地区和语言群可能既揭示又掩盖了监管方法的重要差异，即使是在共享边界和语言的群体或国家之间，方法也存在显著差异。尽管如此，仍然存在一些普遍趋势和共性。
全球方法在确定和处理受制裁内容方面比防止或减轻此类内容传播的系统更具一致性。在透明度、风险评估和审计方面，一些立法着重处理内容调解的业务实践和流程，尽管更全面的方法，如欧盟数字服务法案（DSA），通过监管业务实践、数据隐私和反垄断等方面的途径，超越了内容问题。然而，像广告收入透明度报告这样的平台内容监管的复杂方法很少被提及。核心问题仍然存在于谁要包括以及何时包括，将包容性融入政策进程，以及如何组织这些努力以实现灵活性和公平性的平衡。
五大监管方法
（1）严格监管 (Strict Custody)
采用刑事处罚，将法律但有害的内容纳入监管范围。然而，由于缺乏明确的法律准则，容易引发言论自由方面的争议。该方法不区分不同类型的在线平台，可能偏向大型平台，因为它们更有资源来遵守监管要求。这种方法可能导致言论自由受到限制，不符合国际人权法的要求。
（2）独立监管 (Independent Regulation)
强调言论自由，规定监管执行时必须遵守言论自由保障的限制。它通常由自由民主国家提出，力求在国家权力和有害内容减少之间取得平衡。该方法通常区分不同类型的平台，并为它们设定不同的责任，以确保平衡言论自由和有害内容的减少。
（3）用户权利与能力 (User Rights and Capacities)
注重透明度、救济和上诉程序，平台通常只在接到通知后删除非法内容。此方法要求平台提供透明报告，设立本地办事处，并鼓励平台改进，但不过多干涉其具体方式。该方法侧重于鼓励平台自我管理，并采取一系列业务责任措施。
（4）广泛平台监测 (Extensive Platform Monitoring)
要求平台进行广泛的主动监控，将更宽泛的合法但有害内容纳入监管范围。虽然这种方法的定义可能较为宽松，但要求对违规机构进行更严格的监控和惩罚。这会对平台带来巨大的技术负担，因为需要使用语言和图像识别等自动化技术进行监控。此外，这可能导致对言论自由的限制，因为平台可能会倾向于过度删除合法内容以规避法规。
（5）数据本地化作为内容监管的一部分 (Data Localization as part of Content Moderation Regulation)
要求平台在国家立法权下存储和可能提供对数据的访问。这样做可以帮助国家更好地管理言论或行为，但也引发一系列问题，包括对小型平台的财务和运营影响，以及可能导致用户体验受到限制的问题。
六、现存监管途径
欧盟一直走在数字平台监管的前沿，通过基于人权和竞争法的全面协调方法，力求在保护用户权利和促进创新之间取得平衡。最新的监管措施包括数字服务法案（DSA）和数字市场法案（DMA），旨在提高数字平台的责任和透明度，以及防止其滥用市场支配地位。
相较而言，中国在数字平台监管领域较晚起步，采取了基于国家安全和政治控制的严格而集中的方法，力图在维护社会稳定和支持国内发展之间找到平衡。网络安全法（CSL）和个人信息保护法（PIPL）则是其最新的监管举措，致力于强化对数字平台的审查和监督，以及保护用户的个人数据。
不同于欧盟和中国的立场，美国在数字平台监管方面显得较为迟疑。其采用了基于自由市场和自我规制的碎片化和分散方法，试图在保护言论自由和遏制垄断之间找到平衡。最新的监管措施包括《在线平台和市场公平法案》（OPMFA）和《平台反垄断法案》（PAA），旨在限制数字平台的内容管理和商业行为，以及促进市场的公平竞争。
英国在数字平台监管方面展现出一种变革者的姿态，其采取了一种基于公共利益和风险管理的创新和灵活方法，试图在保护用户安全和鼓励多样性之间找到平衡。最新的监管举措包括《在线安全法案》（OSB）和《数字市场法案》（DMB），致力于赋予数字平台更多的责任和义务，以及建立一个新的数字市场监管机构。
在分析了典型国家和地区的实践案例后，报告从四个方面概括各国在数字平台监管方面达成的共识与合作：
1.数据流动性：在尊重用户隐私和数据保护的前提下，各国应促进数据的跨境流动，避免对数据本地化的过度要求，并建立数据共享和互换机制。
2.竞争政策：为维护市场公平和消费者权益，各国应制定并实施有效的竞争政策，以防止数字平台的垄断和滥用，同时推动市场的多样性和创新。
3.内容管理：在保护言论自由和信息多样性的前提下，各国应制定透明和负责任的内容管理政策，防止数字平台的审查和操纵，同时打击网络暴力和虚假信息。
4.人权保障：在遵守国际人权法和标准的前提下，各国应制定并执行以人权为本的数字平台监管政策，以避免数字平台对人权的侵犯和歧视，同时确保用户的权利和自主得到保障。
这些共识和合作构成了在数字平台监管领域实现全球协调和区域整合的基石，同时也是规避国家主导和平台自律动机的关键。报告强调，各国在制定和实施数字平台监管政策时，应当充分考虑到各自的背景和目标，同时遵循人权和多边主义的原则。
七、潜在解决方案
未来的平台监管可能由北京和欧盟主导，也可能是美国和英国。但是，国际社会期待更具协作性的规范。过去三十年里，互联网治理一直以多利益相关方机构为主，包括负责制定网络标准的机构（如互联网名称与数字地址分配机构——ICANN）；包括《关于网络空间信任与安全的巴黎倡议（Paris Call for Trust and Security in Cyberspace）》、《全球数字契约（Global Digital Compact）》或《全球网络倡议（Global Network Initiative）》在内的进程；以及由联合国发起的多边论坛，如互联网治理论坛 （Internet Governance Forum）。但在平台监管方面，类似进程尚未在全球范围内实际应用。
多国在多个论坛上做出了对平台监管的承诺，但面临着建立一个统一的全球框架的挑战。人权是新框架的原则之一，然而：
1.除了欧盟的《数字服务法案（Digital Services Act）》和联合国的一些早期进展，在试图确定数字平台管理原则的过程中，人权在很大程度上被忽视了；
2.将人权原则转化为有效的平台监管本身就是一项挑战。
人权概念的现实意义、假设与误解
国际、地区和国内法律框架都承认人权的概念。国际人权法具有准普遍性和灵活性，对大多数国家都具有约束力。因此，《国际人权法》提供了一套已经被广泛接受的原则、规则和定义，可采用于作为全球网络平台治理框架。它作为一个明确的框架，通过规定具有约束力的国际义务，尊重、保护和确保一系列基本权利，建立监测和监督程序以及保障和问责生态系统，降低侵犯人权的风险。
但是，现有的平台法规并未借鉴现有的人权框架；仅五分之一的现行法规要求平台开展人权尽职评估。人权相关知识被忽略，导致科技界对“人权”产生误导性的假设，例如只是政府而非公司的关切；对公司而言，人权只是道德观念，与法律无关。
缺少对人权概念的关注反映了国际层面的利益与国家层面的政治意愿之间的差异。在数字平台监管中对人权的强调往往在“表达自由”这一重点上。这一点在内容限制方面最为明显——在某些情况下甚至被用作 “通行证”，以压制不同观点。与此同时，作为表达自由的一部分的隐私权、思想自由权、获取信息和使用媒体的权利以及其他权利却很少被赋予同等地位。将一项权利置于其他权利之上的做法不仅有悖于人权是一个单一的、不可分割的权利体系这一理念，它还存在分等级的人权，或相互分级个人权利的问题。
实践中的人权方法
基于人权的方法应与其他相关法律制度相辅相成，例如刑法、标准、法规和其他软法工具一起使用。尽管数字平台大多为私人所有，且《国际人权法》主要约束的对象是国家，但是公司和其他非国家行为者也应在更广泛的人权框架下承担责任。
即使如此，以人权推动的监管方法仍可以为平台治理提供强有力的支持，为内容治理提供适当的话术。国际组织必须通过多利益相关者对话继续努力推广此类方法，以改变多个相互竞争和冲突的国家监管方法的现状。数字平台必须尊重言论和信息自由，并且应该同样重视在线环境下的其他人权，比如保护个人的生命和健康免受像新冠疫情期间的虚假信息威胁。
其中，包括《公民权利与政治权利国际公约（International Covenant on Civil and Political Rights，ICCPR）》、《欧洲人权公约（European Convention on Human Rights）》、《美洲人权公约（American Convention on Human Rights）》都有对表达自由的相关条约。在数字平台中，这些规定有三个重要的含义：
· 国家必须制定立法或规定，公司应采纳政策，明确定义哪些在线内容可以限制、限制的目的以及限制的方式。这些应当是清晰、易于获取和透明的。
·在言论限制与相关权利或利益的重要性之间取得平衡，例如公共卫生、道德和他人的权利或声誉。提倡非二元的在线内容治理方法。可能受限制的内容不应只是简单地被删除或保留，还应该有其他措施，如对内容进行标记或降低优先级，或引导用户查看其他信息来源。
·国家必须确保平台设立用户救济或审查机制，以防止错误的内容审查决策。在一个每天需要通过机器学习算法筛查数十亿帖子的环境中，错误是不可避免的。
八、结论与建议
目前，国际上的监管措施存在深刻的国家间文化和政治分歧，试图就平台管理达成国际协议比较困难。针对这些现实情况，以下建议提出了政策制定者和组织下一步可能采取的措施。
（一）通过监管机构网络优先考虑共享词汇与合作
各国在处理平台监管问题时使用的语言有很大的一致性，最常见的是关于安全、减轻危害和保护用户。各国政府应授权各自的监管机构在以下方面寻求国际共识：
· 明确阐述支持监管方法的价值观，并就国际社会新出现的方法达成共识；
· 加强监管机构的非正式和正式全球网络，促进信息共享和技术专长交流，例如全球在线安全监管机构网络（Global Online Safety Regulators Network）
· 确保监管机构在国内立法范围内合作设计和实施监管；
· 支持监管机构之间的技术透明度，争取共同采用监管手段，提升监管方法之间的一致性；
· 投资于在监管机构及其网络内建立和加强机构共识的技术。
（二）以人权语言为基础，制定基于人权的平台监管措施
应根据人权框架，特别是ICCPR及其他现有国际和地区人权文书中承认的人权框架来检验监管方法。
· 各国必须为网络内容管理制定足够清晰、易懂和透明的法律/法规，包括平台的内容审核政策。法律、法规和政策应谨慎地平衡用户和公众寻求、接收和传递各种信息和思想的权利与其他权利或利益，如不歧视、隐私和健康；
· 对内容管理或节制采取非二元对立的方法。对不同类型在线内容的限制应取消 “删除/保留 “的二元对立，而应包括其他措施，如贴标签、取消优先权和提示其信息来源；
· 必须支持继续开发 “系统优先 “的监管方法，重点关注技术平台所采用的意图、结果和流程，而不是单个内容或用户行为。
（三）支持和保障国际互联网标准机构的工作
全球互联网治理的长期机构已经存在，例如 互联网治理研究论坛和少数负责对互联网架构做出技术决策的标准机构。只有在监管内容的跨国一致，国际协调统一的监管才是可行的。
· 确保政府拥有足够的专业知识，支持政治决策者了解实现政策目标的可能技术路线；
· 与合作伙伴合作，确保现有的多方利益相关者机构保持政治中立；
· 投资于提升参与现有多方利益相关者的机构能力，并与其他国家开展同样的活动，包括投资于所需的专业技术知识；
· 通过以下方式鼓励各国参与标准机构：从认同政府价值观的企业借调人员、为民间社会的参与提供慈善和/或政府支持；
· 要求现有多边机构（如欧盟-美国贸易与技术理事会、七国集团、二十国集团、联合国、世界贸易组织）就数字贸易问题进行一致的报告和讨论，以强调互联网标准机构的中立性和独立性的重要性；
· 重视敌对国家和垄断企业对中立性和独立性的破坏。
（四）大幅增加对双边和多边软件合作的投资
· 采用模块化方法，就共同流程和实践规范开展跨境合作；
· 联合资助主权技术投资，通过单一项目确定并满足共同的社群需求；
· 联合资助独立技术基金，支持当前以美国为中心的投资模式之外的技术开发；
· 加强各国政府间正式和非正式的数字合作网络，支持多边技术计划的制定与合作。
编译｜陆逸沛 陈沛羽 钱靓
排版｜谢霄曈
审核｜智库编审委员会
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