01  引言：历史重演的背景

在国际公共卫生合作领域，美国的每一次决策都备受关注。2025年1月20日，特朗普在重返白宫的首日签署行政令，启动了美国第二次退出世界卫生组织的程序。值得注意的是，距离美国上一次，也就是2020年首次宣布退出世卫组织，仅仅过去了五年。美国的这一决定再次将全球公共卫生合作置于风口浪尖，带来的影响可能比上一次更为深远。

美国曾是世卫组织的重要成员之一，并且是其最大的单一捐助国，在全球公共卫生事务中扮演了举足轻重的角色。然而，特朗普对国际组织的不满由来已久，早在其首个总统任期内，他就已表现出对世卫组织的质疑和抵触态度。此次再次推动美国退出世卫组织，可以看作是其长期以来对国际组织不信任的延续，背后涉及复杂的政治博弈和利益考量。

为什么特朗普在短短几年内两度推动美国退出世卫组织？这一次的退出与上一次相比，有哪些不同之处？更为关键的是，全球公共卫生体系将如何应对这一重大变动？是否能够在这一冲击中保持稳定，继续履行其全球健康维护的使命，还是可能因此陷入困境，甚至面临更大的挑战？全球公共卫生合作在未来的发展将如何演变，仍是一个值得我们持续关注的重要议题，本文尝试通过探讨这些问题，揭示当前国际公共卫生体系面临的挑战。

02 两次“退群”的对比分析

美国两次退出世界卫生组织的行为，在国际公共卫生领域乃至全球政治舞台上都引发了轩然大波，这两次“退群”行为在诸多方面存在明显差异。

1 时间与政治背景差异

2020年的新冠疫情给世界各国都带来了巨大的冲击，美国作为疫情重灾区，国内疫情形势严峻，确诊病例和死亡人数不断攀升，时任总统特朗普为转移国内民众对其疫情防控不力的注意力，将疫情失控责任归咎于世卫组织，指责其应对不力、偏袒他国。2020年7月6日，特朗普正式通知联合国，美国将退出世卫组织。

这一仓促决定在国际社会引发强烈谴责。国际社会普遍认为，全球携手抗疫的关键时刻，各国应紧密合作，依靠世卫组织的协调与指导共同应对危机。美国此举不仅严重破坏国际公共卫生合作，更是不负责任的甩锅行为。联合国秘书长副发言人法尔汉・哈克、欧盟委员会等纷纷发声，呼吁美国重新审视决定，回归国际合作轨道。

2025年，新冠大流行逐渐平息，全球公共卫生形势好转，各国都在努力恢复正常的社会秩序和经济发展。然而，特朗普在重返白宫首日签署行政令，再次启动美国退出世卫组织的程序。这一次，他给出的理由是“改革失败”和“不公会费”，声称世卫组织未能按美国期望改革，且美国承担的会费过高，其他国家的贡献与其经济实力不匹配。

此时的国际环境与2020年相比已发生巨大变化。全球经历疫情洗礼后，更加意识到国际公共卫生合作的重要性，正努力构建更完善的全球公共卫生治理体系。特朗普的决定，无疑在全球公共卫生合作进程中制造了新障碍。《卫报》文章认为，他退出世卫的根本原因可能是对世卫关于新冠疫情的处理不满，而他在疫情中的应对失措，也是他2020年败于拜登、未能延续第二任期的重要原因。传染病应急专家、曾担任世卫组织高级顾问的国际难民组织主席Jeremy Konyndyk公开批评：“我被这种愚蠢和小题大做行为所震惊。特朗普在2020年曾试图让美国退出世卫组织，因为他需要为自己在COVID-19上的失败找个‘替罪羊’，显然他对该机构的怨恨还没有消除。这不是一个自诩大国的国家应有的行为。这是一个对世卫组织和全球卫生领域的灾难性决定。”

2 退出程序与执行力度

2020年美国首次宣布退出世卫组织时，退出程序规定会员国提出退出通知后需一年时间才能正式退出。而在这一年过渡期内，拜登于2021年1月20日上台，上任首日便宣布美国停止退出，此次退出程序实际未生效。在这短暂过程中，虽然美国宣布退出，但国际社会迅速行动，通过国际捐助等方式临时填补可能出现的资金缺口，对世卫组织实际运作影响相对有限。

2025年二次退出，特朗普政府采取更为强硬措施。行政令要求尽快采取适当措施，暂停向世卫组织提供任何来自美国政府的资金、支持和资源，并且立即冻结资金、撤回相关人员。

此外，特朗普政府试图绕过国会程序，这一做法引发更大法律争议。根据美国国会1948年通过的一项联合决议，美国提前一年通知后可退出世卫组织，但退出前必须缴纳完会费。而美国目前尚未支付应缴纳的约1.3亿美元2024年分摊会费，同时世卫组织也尚未收到2025年的会费。

特朗普上任后立刻冻结国立卫生院几乎全部科研资金、科研活动和人员招聘，令世界上最大的生物医学研究机构NIH几乎停摆，科研人员面临恐慌和失业风险。紧急停止运作的措施，对掌控474亿美元科研资金的生物医学核心研究机构NIH造成“毁灭性的打击”，科研项目的评审会议暂停可能导致外部高校学者无法获得研究经费拨款，这一系列“急刹车”被认为可能对美国科研竞争力造成长期影响。特朗普政府绕过国会的行为，不仅可能违反国内相关法律规定，也使此次退出的合法性和稳定性受到质疑。

3 国际反应与世卫应对

2020年美国首次宣布退出时，全球对世卫组织表示广泛同情和支持。国际社会认识到世卫组织在全球公共卫生治理中的核心作用，纷纷加大对其支持力度。WHO基金会的成立便是国际社会支持世卫组织的重要举措之一，旨在为其提供更多资金和资源，保障其在全球公共卫生领域的工作顺利开展。联合国秘书长副发言人法尔汉・哈克表示，世卫组织的工作至关重要，值得所有成员国支持。

2025年，世卫组织面临的局面更为严峻。美国是世卫组织迄今为止最大的资金提供方，美国资金冻结使得世卫组织预算压力急剧加剧，填补资金缺口的难度大幅提高。

世卫组织总干事谭德塞在一份内部文件中表示，在特朗普宣布美国退出世卫组织后，该组织将削减成本并重新考虑优先的卫生项目。作为节约成本的措施之一，世卫组织计划大幅削减差旅支出，并停止除关键领域以外的招募工作。世卫组织发言人克里斯蒂安・林德梅尔强调，在美国2026年1月正式退出前，必须全额支付2024年和2025年的欠款。同时，国际社会对美国的这一决定依然表示强烈反对，但由于美国长期以来在国际公共卫生领域的重要地位，其退出后留下的领导真空可能需要其他国家来填补。

中国作为在全球公共卫生领域积极作为的大国，有可能在这一过程中发挥更大作用，承担更多责任。外交部发言人郭嘉昆明确表示，中方将一如既往支持世卫组织履行职责，深化国际公共卫生合作，加强全球卫生治理，推动构建人类卫生健康共同体。德国卫生部长也表示，将尝试劝说特朗普放弃美国退出世卫组织的决定，“美国新一任总统宣布退出世卫组织，对国际抗击全球卫生危机造成严重冲击”。

低收入国家最有可能受到美国退出的冲击。根据世卫组织和世界银行的数据，大部分低收入国家十分依赖外部援助来为其日常医疗服务提供20%至50%甚至更多的资金支持。此外，世卫组织部分疟疾疫苗项目以及艾滋病防治项目的推广也可能因经费短缺而受阻，这将对低收入国家民众的健康造成威胁。

03 特朗普的深层动机

1 政治报复与“替罪羊”策略

特朗普对世卫组织的不满，很大程度源于其政治生涯的挫折。2020年新冠疫情成为他政治生涯的转折点，疫情期间美国混乱的应对措施致使大量民众生命健康受威胁，经济陷入困境。美国经济分析局数据显示，2020年美国GDP出现自2008年金融危机以来的最大跌幅，第二季度GDP环比折年率下降31.4%。特朗普为挽回政治声誉，将失败责任推卸给世卫组织，指责其在疫情信息传递和国际协调上失职，把世卫组织当作“替罪羊”，试图转移国内选民注意力。

特朗普重返白宫后，推翻拜登政策成为重要任务。拜登执政期间积极推动美国回归国际合作阵营，加强与国际组织协作，这与特朗普的“美国优先”理念相悖。特朗普再次提出退出世卫组织，公然挑战拜登外交政策，向支持者表明坚守“美国优先”立场，强化自身政治形象，巩固在共和党内的领导地位。在拜登签署一系列重返国际协定、加强国际组织合作的行政令后，特朗普迅速采取反制措施，退出世卫组织便是其彰显政治对立的关键一步。

2 国内政策转向

从国内政策层面看，特朗普提名反疫苗人士肯尼迪为卫生部长，肯尼迪长期活跃于反疫苗宣传活动，他的提名迎合美国国内反疫苗群体诉求。据统计，在美国部分州，如加利福尼亚州和华盛顿州，反疫苗组织近年来影响力渐大，这些组织通过社交媒体和线下活动传播反疫苗思想，导致部分地区疫苗接种率下降。特朗普政府支持反疫苗人士上位，意在获取这部分群体的政治支持，巩固选民基础。

以加利福尼亚州为例，当地一些反疫苗组织利用社交媒体平台，发布大量关于疫苗有害的虚假信息，蛊惑民众抵制疫苗接种。这些组织还组织线下抗议活动，反对政府的疫苗强制接种政策，给当地公共卫生工作带来极大阻碍。特朗普提名肯尼迪，无疑是对这些反疫苗势力的支持，使得美国公共卫生政策朝着迎合特定群体而非基于科学防疫的方向发展。

3 国际博弈工具

在国际舞台上，特朗普将退出世卫组织作为与其他国家博弈的工具。美国长期试图主导国际组织决策，在世卫组织中，美国期望在资金分配、项目决策等方面拥有更大话语权。美国虽是世卫组织最大的资金捐助国之一，但特朗普认为美国投入未得到相应回报，要求世卫组织改革以满足美国利益诉求。

在应对埃博拉疫情时，美国提供了大量资金和物资援助，但同时也对世卫组织的行动速度和资源分配提出质疑，认为其没有充分体现美国意愿。美国希望在世卫组织的决策中，能更多地按照自己的战略意图调配资源，优先保障美国的利益。

特朗普政府还试图借此削弱中国在国际组织中的影响力。近年来，中国在全球公共卫生领域的贡献日益显著。在应对疫情时，中国不仅迅速控制住国内疫情，还向全球提供大量医疗物资援助和技术支持。中国发起的“健康丝绸之路”倡议，与众多国家在公共卫生领域开展合作，赢得国际社会广泛认可。特朗普政府视中国为竞争对手，通过退出世卫组织并指责其受中国影响，试图破坏中国在国际公共卫生领域的良好形象，阻碍中国在国际组织中发挥更大作用。

04 全球与美国的双重危机

1 全球公共卫生体系的崩塌风险

美国作为世界卫生组织（WHO）的最大单一资金贡献国，其退出将对全球公共卫生体系产生深远的影响。根据WHO官网数据，2022-2023年，美国向世卫组织提供了约五分之一的资金，这些资金不仅用于支援传染病防控和疫苗研发，也涵盖了全球公共卫生基础设施建设、母婴健康、突发公共卫生事件的应急响应等多个关键领域。

以脊髓灰质炎（小儿麻痹症）根除计划为例，长期以来美国一直是这一全球健康项目的主要资助国之一。自1988年全球根除脊髓灰质炎倡议启动以来，全球病例数已减少了99.9%。然而，这一成果的持续性高度依赖国际社会的持续投入，尤其是美国的资金支持。若美国退出，可能导致资金链断裂，使得这一接近成功的全球公共卫生目标面临失败的风险。

此外，世卫组织的全球传染病监测网络，包括全球流感监测和应对系统等，也将因资金短缺而受到严重影响。世卫组织在全球范围内对新兴传染病的早期监控、病毒变种的追踪及国际协调防控方面起着不可或缺的作用。如果资金大幅减少，全球卫生体系的应对能力将遭到削弱，甚至可能影响到对未来大流行病的预警能力。

美国的退出不仅带来资金缺口，更导致全球公共卫生合作的严重断裂。特朗普政府不仅宣布退出世界卫生组织，还拒绝参与重要的全球卫生协议，如《大流行病协议》的谈判以及《国际卫生条例》的修订。这些决策直接削弱了全球协作的框架，使得国际社会在面对未来公共卫生危机时缺乏统一、协调的应对方案。

在COVID-19疫情爆发时，世卫组织在全球疫苗分配、标准防控策略制定以及共享病毒基因序列数据等方面发挥了至关重要的作用。然而，美国的退出使得这种国际协作模式面临重大挑战。美国曾是“全球疫苗免疫联盟”（Gavi）和“流行病防范创新联盟”（CEPI）的主要支持者，其撤资可能严重影响这些机构在疫苗研发、生产和分配中的作用。美国的退出还可能引发其他国家对国际公共卫生事务的参与度降低，导致全球卫生治理更加碎片化，这对于未来全球应对健康危机的效率无疑是一个严重打击。

2 美国自身的“孤岛化”隐患

美国的退出不仅让全球公共卫生体系遭受重创，还直接影响其国内的疫情防控与健康政策决策。世卫组织通过全球流感监测和应对系统（GISRS）每年收集和分析大量流感病毒样本，并将病毒株数据提供给世界各国。美国作为全球流感疫苗的主要生产国，历来依赖这些数据来进行疫苗研发。然而，退出世卫组织后，美国将失去及时获取这些病毒样本和数据的途径，这意味着其疫苗研发将面临极大的信息壁垒。

以2019-2020年流感季为例，美国因疫苗匹配度不足，流感相关住院人数高达74万人，死亡人数超过6.2万。未来，类似情况可能因信息共享的滞后而进一步加剧，麻疹、禽流感等传染病的威胁也可能因数据的延迟传递而加重，从而对美国民众健康构成更大的威胁。

3 科研倒退：NIH资金冻结与反科学政策

特朗普政府的反科学政策对美国生物医学研究领域造成了深远的影响。美国国立卫生研究院（NIH）作为全球最大的生物医学研究资助机构，其资助政策的调整以及资金冻结对科研工作产生了严重冲击。2023年，NIH宣布暂停所有学术会议和基金评审，并取消了部分已发出的聘书。由此，多个基础研究和传染病研究项目面临停摆风险，诸如HIV疫苗研发和抗生素耐药性研究等关键领域的科研工作进度被严重耽搁。

更加严重的是，特朗普政府对外国科学家和学生的限制政策，加剧了美国在全球科研竞争中的劣势。根据《科学》杂志的一项调查，2022年，申请赴美科研签证的外国科学家数量同比下降了40%。这一趋势直接影响到美国在全球科研领域的竞争力，尤其是在生物医学等高科技领域。许多顶尖科研人员选择前往欧洲或亚洲继续研究工作，这不仅削弱了美国的创新能力，也使得其在未来公共卫生危机中的应对能力受到制约。

05 未来走向：谈判筹码还是既定结局？

1 特朗普的“讨价还价”策略

据路透社观点，特朗普暗示美国可能重新加入世卫组织，但前提是世卫组织进行“清理门户”。特朗普所谓的“清理门户”，其具体指向虽未明确阐述，但大概率是要求世卫组织在决策机制、资金分配以及对各国疫情防控监督等方面进行深度改革，以符合美国的利益诉求。从特朗普过往的执政风格来看，这种将退出作为谈判筹码的做法并不罕见。在其首次执政期间，就曾在多个国际事务中采取类似手段，如在北美自由贸易协定（NAFTA）的重新谈判中，特朗普政府以退出相威胁，迫使加拿大和墨西哥在贸易规则、市场准入等方面做出让步，最终达成了美国主导下的《美墨加协定》（USMCA）。

然而，特朗普的这一策略面临着诸多法律挑战。乔治城大学的教授劳伦斯・戈斯汀明确表示，特朗普推动美国退出世卫组织的程序存在违法嫌疑，拟对其提起诉讼。美国国会内部也存在不同声音，部分议员认为退出世卫组织不符合美国的长远利益，可能会对美国在全球公共卫生领域的影响力和话语权造成损害，因此国会极有可能采取措施阻挠退出程序。此前，美国国会在一些重大外交决策上就曾发挥过制衡作用，例如在特朗普任期内，国会对其一些对外军事行动的拨款进行限制，使得特朗普的部分军事战略无法顺利实施。此次在退出世卫组织一事上，国会同样可能通过立法、削减相关预算等方式，来阻碍特朗普政府的一意孤行。

2 国际社会的应对选项

面对美国退出可能带来的资金缺口和影响力真空，欧盟作为全球重要的经济体和国际合作的积极倡导者，已经表示将加大对世卫组织的资金支持。在过往的国际事务中，欧盟就展现出了对多边合作的坚定支持，在应对气候变化的《巴黎协定》框架下，欧盟各国积极履行减排承诺，并为发展中国家提供资金和技术支持。中国也一如既往地坚定支持世卫组织的工作，在新冠疫情期间，中国不仅向世卫组织提供了多笔捐款，还积极分享抗疫经验，向众多国家提供医疗物资援助，彰显了大国担当。

但不可忽视的是，即便欧盟和中国等加大资金投入，也难以完全弥补美国退出所造成的资金空缺。美国每年对世卫组织的资金贡献巨大，这一庞大的资金份额不是短时间内能够通过其他国家的捐款填补的。

在这种情况下，非政府组织与企业捐助成为新的关注焦点。一些国际知名的非政府组织，如比尔及梅琳达・盖茨基金会，长期致力于全球公共卫生事业，在疫苗研发、疾病防控等方面投入了大量资金。许多跨国企业也开始重视企业社会责任，在公共卫生领域进行捐赠。例如，辉瑞、强生等制药企业在新冠疫情期间，不仅投入大量资源进行疫苗研发，还通过捐赠疫苗等方式，支持全球抗疫工作。然而，非政府组织和企业的捐助具有一定的不确定性和局限性，它们的资金来源往往受到市场环境、企业战略调整等因素的影响，难以成为稳定支撑世卫组织运作的新支柱。

06 结语：全球化倒退下的公卫困局

美国第二次退出世界卫生组织，这一事件犹如一记重锤，将我们带入一个反思与审视的关键时刻。

在全球化高度发展的今天，公共卫生领域的国际合作本应是守护全人类健康的坚固防线。回顾历史，人类在与传染病的漫长斗争中，正是通过国际合作才取得了诸多显著成果。天花曾肆虐全球，造成无数人死亡和残疾，但在世界各国的共同努力下，通过大规模的疫苗接种和疫情监测，最终在1980年被宣布彻底消灭，这是全球公共卫生合作的伟大胜利。然而，美国此次退出世卫组织的行为，却将公共卫生合作置于政治博弈的漩涡之中。公共卫生问题是超越国界的全球性挑战，任何一个国家都无法凭借一己之力有效应对。当公共卫生合作沦为政治博弈的牺牲品，受伤害的将是全人类的健康福祉。美国以国内政治利益为出发点，不顾全球公共卫生事业的整体发展，这种做法无疑是短视的。资金的冻结、协作的断裂，使得全球公共卫生体系出现了巨大的漏洞，许多发展中国家的公共卫生项目因缺乏支持而陷入困境，原本就脆弱的全球公共卫生防线面临着被撕裂的风险。

面对这一严峻局势，强化多边机制迫在眉睫。多边合作机制是协调各国行动、整合资源、共同应对全球性挑战的有效平台。在世卫组织的框架下，各国应进一步加强沟通与协作，共同完善全球公共卫生治理体系。各国需摒弃单边主义和保护主义，积极参与全球公共卫生事务，加大资金投入和技术支持，共同推动全球公共卫生事业的发展。与此同时，我们必须高度警惕“科学政治化”的危害。科学是探索真理、解决问题的工具，在公共卫生领域，科学研究为我们提供了疫苗、药物和防控策略，是战胜疾病的有力武器。但当科学被政治化，用于政治斗争和利益博弈时，其公信力和权威性将受到严重损害。例如，反疫苗运动在一些国家和地区的兴起，背后就有“科学政治化”的影子。一些人出于政治目的或其他利益考量，传播反疫苗言论，误导公众，导致部分地区疫苗接种率下降，一些曾经被控制的传染病如麻疹、百日咳等出现反弹，威胁到公众的健康安全。

在全球化的浪潮中，公共卫生合作不应成为政治博弈的牺牲品。我们应深刻反思，积极行动起来，强化多边机制，共同守护全球公共卫生安全，警惕“科学政治化”对全人类的威胁，携手构建一个更加健康、安全的世界。