编者按

关键矿产的安全供应已成为全球产业竞争与地缘博弈的重要焦点。美国国际战略研究中心（CSIS）在本期报告指出，美国虽在关键矿产供给端取得进展，推动新矿获批、加大加工投资与储备力度，但市场供需失衡、私人资本不愿入场的问题依然突出。核心症结在于需求端支撑不足，美国本土对镍、钴、稀土等关键矿产的直接消费量占比极低，国防采购体量有限，无法形成吸引投资的长期可靠需求信号。文章提出，赢得矿产竞赛需聚焦需求侧发力，通过扶持电动汽车产业、建立跨行业采购激励、优化税收抵免、统一国防采购规则、联合盟友聚合需求等举措，构建系统性需求体系，为破解关键矿产供应链困境、提升产业安全提供了重要参考。

报告来源

https://www.csis.org/analysis/winning-minerals-race-requires-building-demand-not-just-supply

核心观点

美国在关键矿产安全的供给端已取得新矿获批、加工项目获得投资支持、战略储备权限进一步扩大。但仅靠供给端发力远远不够。当前美国关键矿产市场处于失衡状态，供给增速快于需求、价格持续低迷、私人资本入场意愿低迷。原因十分直白。投资者不会为高成本的新矿与加工设施提供融资，除非市场另一端能出现可靠、长期的买方。

而目前这样的需求信号目前极度缺失。尽管美国将诸多关键矿产纳入供应链安全政策，但本国直接消费量在全球占比偏低。美国国际战略研究中心（CSIS）数据显示，2024年美国镍全球消费占比仅4.5%、钴3.6%、稀土1.7%、镓3%。这一偏低的份额反映出一个现实：美国更多依赖进口制成品，而非本土加工原材料。结果便是，美国高度依赖海外矿产供应链，却在需求端占比过小，不足以支撑替代性产能建设。

外界常认为国防采购是关键矿产的“主力买家”，但其体量无法单独填补需求缺口。从规模上看，国防领域需求有限，电池用量仅占全球产量的10%，在多数关键矿产中的占比更低。仅服务于国防需求的项目，通常不具备成本竞争力，也难以吸引私人资本。关键矿产供应链无法仅围绕国防工业体系构建。

需求侧政策应如何发力？

一、优先支持电动汽车产业发展

扩大电动汽车需求，是强化上游关键矿产需求的核心抓手。传统燃油车约需32公斤关键矿产，而纯电动车需近210公斤，需求增幅超6倍。因此，推动电动汽车普及，将直接显著拉动矿产需求，帮助消化过剩供给、稳定价格，提升新矿及加工项目的商业可行性。

中国在关键矿产市场的主导地位，不仅源于上游资源控制，更依靠下游制造业构建的强大需求，比亚迪便是典型案例。中国采取“从源头到终端”的一体化战略：通过海外战略投资与承购协议保障矿产供应、建设大规模本土加工产能、扩大电动汽车制造以形成持续需求拉力。这套垂直整合模式，使其能在全价值链同时左右供需格局。中国电动汽车产业并非完全依靠自由市场发展。2009—2023年，比亚迪至少获得2308亿美元政府支持，助力其形成覆盖全球的产业版图。

对美国来说，若比亚迪等企业持续占据全球主导份额，通用、福特等美国车企竞争力将被持续削弱。在此背景下，推动电动汽车普及已不只是气候目标，更是维持产业竞争力、保障上游资源供应的战略工具。电动汽车相关生产税收抵免曾有力提振美国制造业。2025年第三季度，7500美元联邦税收抵免即将到期，消费者提前集中购车推动电动车销量激增，特斯拉、福特、通用均创下在美销量新高，通用电动车销量同比翻倍。

但税收优惠退坡后，美国就业市场受到明显冲击。美国劳工统计局数据显示，2025年美国汽车及零部件制造商削减约2.1万个岗位。福特、通用等企业因缩减、推迟或取消部分电动车投资计划，在2025年末出现数十亿美元亏损。

二、建立跨行业通用矿产采购激励政策

当前美国政策工具在行业与终端用途上较为碎片化。例如《通胀削减法案》30D条款规定，若电动汽车所用矿产产自美国或自贸协定国，可享受7500美元税收抵免，但国防承包商、半导体企业等高端制造业缺乏同类供应链多元化支持机制，形成行业间政策不均的局面。中国关键矿产出口管制并不区分终端用途，美国也应采取同等全面的策略以提升供应链韧性。建议对在美国及盟友国家生产、且使用合规辖区矿产的产品，统一给予税收抵免。这一框架可扩大需求、增强供应链韧性，让产业政策更贴合全球矿产市场现实。

除构建新的通用政策框架外，现有工具也需完善。《通胀削减法案》的45X条款为达到特定纯度标准的关键矿产生产成本提供10%税收抵免，初衷是扩大清洁能源技术所需关键矿产本土产能。根据2024年11月发布规则，该抵免对光伏、风电、电池等组件将于2032年逐步退出，但关键矿产项目原计划永久保留。

然而2025年国会投票决定，关键矿产相关45X抵免也将于2032年到期，直接削弱相关项目经济可行性。扩大45X抵免政策、延长有效期并拓宽行业适用范围至关重要。汽车制造商、国防承包商、电池企业均可从中受益。45X是当前支持本土矿产及材料生产的高效工具，与项目型补贴不同，它直接奖励生产、降低运营成本，帮助西方企业与获得高额补贴的海外厂商竞争。建议进一步将关键矿产45X抵免比例在企业申报首五年提升至20%，之后回落至10%。更高的初期抵免可改善项目前期现金流，缓解资本密集、高风险阶段的融资约束；阶梯式退坡机制兼顾财政纪律与短期投资激励，加速矿山、精炼、加工等环节项目落地并撬动私人资本。

三、以合规标准构建差异化市场，而非泛用ESG标准

目前各界普遍希望通过ESG标准为负责任采购的矿产赋予溢价，但实践中ESG指标难以转化为可执行的价格差异。相比之下，基于法规的合规标准更具可行性。依托《维吾尔强迫劳动预防法》等现有法律形成的要求，定义清晰、可执行、行业熟悉。企业即便因知识产权不愿披露详细供应链数据，也普遍愿意认证其符合法定合规标准。围绕合规要求构建差异化市场，让合规企业获得更优定价与优先采购权，可在不新增监管体系的前提下鼓励负责任采购，将现有执法机制转化为市场信号。

四、统一国防矿产采购合规要求

当前美国国防矿产采购监管体系分散且存在重叠冲突：《2019财年国防授权法》889条款、国防联邦采购法规补充条例、买美国货条款、贸易协定法、《维吾尔强迫劳动预防法》、国际紧急经济权力法、外国投资委员会等规则各自独立，相互叠加造成企业合规成本高、认证重复、替代来源指引模糊、采购周期拉长。统一上述监管框架，明确禁止来源、覆盖矿产及可接受盟友替代资源，可降低合规成本、加快采购流程。设立单一认证机构统一核发合规许可，能为国防承包商提供“一站式审批”，大幅简化流程。

五、联合盟友整合需求

美国在矿产供应链上存在结构性劣势：作为战略重点的多种关键矿产，本国直接消费量偏低。2024年美国镍、稀土、钴、镓全球消费占比均不足5%。仅靠不到2%的全球稀土消费量，无法支撑中国以外新矿山、精炼厂、加工厂的投产承诺。提升矿产生产与加工经济性，必须进行需求聚合。美国3.43亿人口在全球需求中占比有限，但联合澳大利亚、英国、印度、欧盟、加拿大、日本、韩国等盟友，覆盖人口将达约26亿，矿产密集型产品潜在市场扩大7.5倍。在此规模下，仅靠美国需求难以盈利的冶炼、分离项目将具备商业可行性，单一国家难以支撑的产能可在多国稳定需求下实现可持续运营。

2026年2月，多边资源地缘战略论坛（FORGE）正式成立。可参照北约国防开支承诺模式，在FORGE成员国间建立联合承购框架，各国承诺从盟友生产商采购一定比例关键矿产。这种协同需求信号，将为矿山、精炼、加工项目提供长期收入确定性，有效吸引私人资本。

结语

美国长期将关键矿产问题视为供给问题，但它同样是需求问题。供给端投资为韧性供应链创造可能，而需求端政策决定这一可能能否落地。中国构建矿产主导地位，不仅依靠资源与加工能力控制，更通过政府引导采购、长期承购协议、上下游一体化产业政策掌控需求。要与之竞争，CSIS提出，美国及其盟友必须搭建对等的需求体系，即出台激励政策、扩大并延长45X税收抵免、通过FORGE整合盟友购买力、构建让合规企业获得真实价格优势的市场机制。

编译｜苏来提

排版｜韩智颖

审核｜智库编审委员会